Abschiebepaket der Bundesregierung ist EU-rechtswidrig
Ska Keller Migrationspolitische Sprecherin der Grünen im Europäischen Parlament
LIBE-Blitzlicht Dezember 2014
Ist das neue deutsche Bleibe- und Aufenthaltsbeendigungsrecht mit EU-Recht vereinbar?
Hier findet ihr das gesamte Briefing zum downloaden.
Der Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Bleibe- und Aufenthaltsrecht in Deutschland sieht im Grund eine Neuordnung des Abschieberechts vor. Er erkauft einige Verbesserungen für geduldete Flüchtlinge mit drastischen und inakzeptablen Verschärfungen insbesondere
1. bei der Abschiebehaft für Dublin-Flüchtlinge und
2. bei der Verhängung von EU-weiten Wiedereinreisesperren für abgelehnte Asylsuchende. Das betrifft insbesondere auch Menschen aus sicheren Herkunftsländern.
Es bestehen vor allem beim ersten Punkt erhebliche Zweifel, dass der Gesetzentwurf mit EU-Recht vereinbar ist.
Link zum Gesetzentwurf:
1. Systematische Abschiebehaft für Dublin-Flüchtlinge
Der Gesetzentwurf legt nahe, dass Dublin-Flüchtlinge künftig systematisch inhaftiert werden können. Der Entwurf regelt, dass Menschen, für deren Asylantrag im Rahmen der Dublin-Verordnung ein anderer EU-Mitgliedsstaat zuständig ist, künftig schon deshalb in Abschiebehaft genommen werden können, weil ein anderer Mitgliedstaat für sie zuständig ist. Das ist mit EU-Recht nicht vereinbar. Wir Grüne haben gegen die Inhaftierung von Flüchtlingen immer scharf protestiert. Flüchtlinge haben häufig traumatisierende Erlebnisse hinter sich, so dass sie eine Inhaftierung mit besonderer Härte trifft. Für uns galt immer das Motto: Flucht ist kein Verbrechen!
So sieht die geplante Neuregelung im Einzelnen aus:
Im Aufenthaltsgesetz ist künftig definiert, wann Fluchtgefahr besteht und wann einE DrittstaatenangehörigeR demnach in Abschiebehaft genommen werden kann, um zu verhindern, dass er/sie untertaucht. Die Bundesregierung reagiert damit auf ein Urteil des Bundesgerichtshofs vom 23.7.2014, wonach Asylsuchende vorläufig nicht mehr in Abschiebehaft genommen werden dürfen, solange keine Kriterien für Fluchtgefahr festgelegt sind. Der Gerichtshof schob damit der gängigen Praxis der Bundespolizei vorläufig einen Riegel vor. Sie hatte Dublin-Flüchtlinge, also Schutzsuchende für die ein anderer Mitgliedstaat zuständig ist, ohne Rechtsgrundlage in Abschiebehaft genommen. Der Bundesgerichtshof verwies in seinem Urteil auf die seit 1. Januar 2014 gültige Dublin-Verordnung, wonach die Mitgliedstaaten Dublin-Flüchtlinge nur in Haft nehmen dürfen, wenn erhebliche Fluchtgefahr besteht. Die Mitgliedstaaten müssen dafür Kriterien festlegen (Artikel 2 n) DublinVO).
Im Gesetzentwurf werden nun sechs Anhaltspunkte für Fluchtgefahr aufgelistet. Beispielsweise wird Fluchtgefahr unterstellt, wenn "der Ausländer [...] zu seiner unerlaubten Einreise erhebliche Geldbeträge für einen Schleuser aufgewandt" hat (§2, Absatz 14). In der Begründung zum Gesetzentwurf wird darauf verwiesen, dass Drittstaatenangehörige "nicht selten einen Betrag zwischen 3.000 und 20.000 Euro pro Person für eine Einschleusung in das Bundesgebiet" bezahlen. Das sei eine erhebliche Aufwendung, "die den Ausländer dazu motivieren kann, sich seiner Rückführung zu entziehen" (Seite 14 des Begründungsteils). ProAsyl nennt das völlig zu Recht "hanebüchen". Denn "Schutzsuchende haben oft keine andere Wahl, als teure Fluchthelfer zu engagieren, da ihnen legale Fluchtwege systematisch versperrt werden."
Noch weitaus gravierender ist jedoch, dass es der Gesetzentwurf erlaubt, Dublin-Flüchtlinge wieder systematisch zu inhaftieren, und zwar auch ohne dass Fluchtgefahr besteht:
§2 Aufenthaltsgesetz, Absatz 15
Die in Absatz 14 genannten Anhaltspunkte [für Fluchtgefahr] gelten entsprechend für die Annahme einer Fluchtgefahr im Sinne von Artikel 2 Buchstabe n der [Dublin-]Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist (ABl. L 180 vom 29.6.2013, S. 31). Ein entsprechender Anhaltspunkt kann auch gegeben sein, wenn der Ausländer einen Mitgliedstaat vor Abschluss eines dort laufenden Verfahrens zur Zuständigkeitsbestimmung oder zur Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz verlassen hat, und die Umstände der Feststellung im Bundesgebiet konkret darauf hindeuten, dass er den zuständigen Mitgliedstaat in absehbarer Zeit nicht aufsuchen will [...]“
Der Absatz besagt, dass Dublin-Flüchtlinge aus den folgenden beiden Gründen inhaftiert werden können:
- weil Fluchtgefahr besteht ODER
- weil der Flüchtling "einen Mitgliedstaat vor Abschluss eines dort laufenden Verfahrens zur Zuständigkeitsbestimmung oder zur Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz verlassen hat"
Damit können praktisch alle Dublin-Flüchtlinge, also Schutzsuchende für die ein anderer Mitgliedstaat zuständig ist, in Abschiebehaft genommen werden - und zwar unabhängig davon ob die Kriterien für Fluchtgefahr erfüllt sind oder nicht. "Verfahren zur Zuständigkeitsbestimmung" meint dabei das Verfahren nach der Dublin-Verordnung wonach geprüft wird, welcher Mitgliedsstaat für ein Asylverfahren zuständig ist. "Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz" meint die Prüfung auf Asylantrag durch den zuständigen Mitgliedstaat.
Offenbar soll mit dem Gesetzentwurf die bisherige Praxis der Bundespolizei, Dublin-Flüchtlinge in Grenznähe systematisch zu inhaftieren, relegitimiert werden.
Ist das mit EU-Recht vereinbar?
Das EU-Recht unterscheidet systematisch zwischen der Inhaftierung von Drittstaatenangehörigen, die nicht schutzbedüftig sind (abgelehnte AsylbewerberInnen, irreguläre MigrantInnen etc.) und der Inhaftierung von Schutzsuchenden. Für die Inhaftierung von Schutzbedürftigen gelten im Unionsrecht deutlich strengere Regeln als für andere Drittstaatenangehörige.
Die seit 1. Januar 2014 gültige Dublin-III-Verordnung schreibt vor, dass Dublin-Haft nur in wenigen, begrenzten Ausnahmefällen möglich ist. Haft darf grundsätzlich nur nach einer genauen Prüfung des Einzelfalls, nur wenn sie verhältnismäßig ist und nur als letztes Mittel verhängt werden, wenn keine weniger gravierenden Maßnahmen, wie etwa regelmäßiges Erscheinen bei der zuständigen Behörde, wirkungsvoll sind. Vor allem aber schreibt die neue Dublin-Verordnung klipp und klar vor, dass Dublin-Flüchtlinge nur noch aus einem einzigen Grund inhaftiert werden dürfen: wenn "erhebliche Fluchtgefahr" besteht. Artikel 28 der DublinVO schließt sogar explizit aus, was der deutsche Gesetzgeber jetzt festschreiben will: dass Schutzsuchende alleine deshalb inhaftiert werden, weil sie dem Dublin-Verfahren unterliegen.
Artikel 28 der Dublin-III-Verordnung zur Haft
(1) Die Mitgliedstaaten nehmen eine Person nicht allein deshalb in Haft, weil sie dem durch diese Verordnung festgelegten Verfahren unterliegt.
(2) Zwecks Sicherstellung von Überstellungsverfahren, dürfen die Mitgliedstaaten im Einklang mit dieser Verordnung, wenn eine erhebliche Fluchtgefahr besteht, nach einer Einzelfallprüfung die entsprechende Person in Haft nehmen und nur im Falle dass Haft verhältnismäßig ist und sich weniger einschneidende Maßnahmen nicht wirksam anwenden lassen.
Die Bundesregierung argumentiert zwar, dass nur solche Dublin-Flüchtlinge in Abschiebehaft genommen werden, die nicht glaubhaft machen können, dass sie in den für sie zuständigen Mitgliedstaat zurückkehren (etwa weil sie nicht auf dem Rückweg von einem Besuch bei Freunden sind; Seite 15 der Begründungen). Dennoch geht der Gesetzentwurf weit über das erlaubte Maß hinaus. Es wird unterstellt, dass bei Dublin-Flüchtlingen praktisch immer "erhebliche Fluchtgefahr" besteht, auch wenn sie die Kriterien für Fluchtgefahr gar nicht erfüllen. Das wiederspricht dem Willen des europäischen Gesetzgebers.
Der Gesetzentwurf ist deshalb in seiner jetzigen Fassung nicht mit EU-Recht vereinbar.
Insbesondere§2 Aufenthaltsgesetz, Absatz 15, Satz 2widerspricht dem geltenden Unionsrecht.
2. Wiedereinreisesperren für abgelehnte Asylsuchende
Abgelehnte Asylsuchende müssen künftig damit rechnen, dass sie mit einer Wiedereinreisesperre von bis zu drei Jahren für die gesamte EU bestraft werden. Das betrifft insbesondere auch Menschen aus sogenannten "sicheren Herkunftsländern". Offenbar sollen dadurch Menschen aus dem Kosovo, aus Serbien und aus Bosnien-Herzegowina abgeschreckt werden, überhaupt einen Asylantrag in der Bundesrepublik zu stellen. Faktisch wird damit ihr Recht auf Asyl drastisch eingeschränkt. Die Erklärung der Westbalkanländer zu sicheren Herkunftsländern hätte damit weitaus gravierendere Folgen als bisher von einigen angenommen.
Der Referentenentwurf regelt Paragraph 11 des Aufenthaltsrechts in Teilen neu. Entscheidend für die Abschiebehaft für abgelehnte Asylsuchende ist Absatz 7:
(7) Gegen einen Ausländer,
1. dessen Asylantrag nach § 29a Absatz 1 des Asylverfahrensgesetzes bestandskräftig als offensichtlich unbegründet abgelehnt wurde, dem kein subsidiärer Schutz zuerkannt wurde, das Vorliegen der Voraussetzungen für ein Abschiebungsverbot nach § 60 Absatz 5 oder 7 nicht festgestellt wurde und der keinen Aufenthaltstitel besitzt oder
2. dessen Antrag nach § 71 oder § 71a des Asylverfahrensgesetzes bestandskräftig wiederholt nicht zur Durchführung eines weiteren Asylverfahrens geführt hat,
kann das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge ein Einreise- und Aufenthaltsver-bot anordnen. [...] Bei der ersten Anordnung des Einreise- und Aufenthaltsverbots [...] soll die Frist 1 Jahr nicht überschreiten. Im Übrigen soll die Frist 3 Jahre nicht überschreiten.
Mit diesem Paragraphen werden abgelehnte Schutzsuchende zu "Asylschmarotzern" erklärt. Es wird unterstellt, dass sie nur einen Asylantrag gestellt haben, um Sozialleistungen zu beziehen, nicht aber, um Schutz vor Verfolgung zu suchen. Das geht klar aus den Erläuterungen zum Gesetzentwurf hervor. Dort ist die Rede von einer "missbräuchlichen Inanspruchnahme des Asylverfahrens" (Begründungsteil S. 20). Das betrifft insbesondere folgende Gruppen von abgelehnten Asylsuchenden:
- Menschen, die aus sicheren Herkunftsländern einreisen. Ihre Anträge werden in aller Regel als "offensichtlich unbegründet" abgelehnt.
- Menschen, deren Folgeantrag (zweiter Asylantrag) abgelehnt wurde sowie
- Menschen, deren Asylantrag bereits in einem anderen EU-Mitgliedsstaat, der Schweiz oder Norwegen abgelehnt wurde.
Die Folgen für die Betroffenen wären nicht nur eine Ausweisung aus dem Bundesgebiet, sondern gegebenenfalls auch eine damit verbundene EU-weit gültige Wiedereinreisesperre für bis zu einem Jahr; im Wiederholungsfall kann das Wiedereinreiseverbot sogar auf bis zu 3 Jahre ausgeweitert werden(ebenfalls geregelt in Paragraph 11).
UNHCR, Verbände und NGOs haben die Regelung scharf kritisiert und ihre Streichung gefordert. Vom Ergebnis des Asylverfahrens könne, so der UNHCR, nicht darauf geschlossen werden, "dass ein Antrag aus einem anderen Grund gestellt worden ist als dem, dass der Antragsteller um Schutz nachsucht. Dies gilt umso mehr, wenn man bedenkt, wie vielschichtig die Entscheidung im Asylverfahren ist und wie wenig Kenntnis die Betroffenen bei der Antragstellung in Bezug auf die sehr differenzierten Regelungen haben."
Dass Schutzsuchende aus dem Westbalkan keineswegs "Asylschmarotzer" sind, sondern tatsächlich Schutz suchen, zeigen auch die Anerkennungsquoten aus anderen EU-Ländern. Nach einem Bericht des Europäischen Asyl-Unterstützungsbüros (EASO) erkennen Italien und Großbritannien rund 30% der Asylsuchenden aus dem Westbalkan als schutzbedürftig an. Deutschland dagegen gehört zu den Mitgliedstaaten mit den geringsten Anerkennungsquoten für Menschen aus dem westlichen Balkan.
http://easo.europa.eu/wp-content/uploads/WB-report-final-version.pdf
Faktisch schränkt die Regelung das Recht auf Asyl drastisch ein. Menschen aus sicheren Herkunftsländern können zwar nach wie vor Schutz in Deutschland beantragen - aber nur, wenn sie dafür das Risiko eingehen, bei Ablehnung mit einem Einreiseverbot in die gesamte EU bestraft zu werden. Es ist offensichtlich, dass mit der Regelung eine abschreckende Wirkung erzielt werden soll. Die Erklärung der Westbalkanstaaten zu sicheren Herkunftsländern und die damit verbundenen Asylschnellverfahren waren nur der erste Schritt. Mit der Neuregelung im Aufenthaltsrecht soll jetzt dafür gesorgt werden, dass WestbalkanstaatlerInnen möglichst gar keine Asylanträge mehr in Deutschland stellen.
Sind die Wiedereinreisesperren gegen abgelehnte Asylsuchende mit EU-Recht vereinbar?
Im Gegensatz zu EU-BürgerInnen genießen Drittstaatenangehörige nicht das Recht auf Freizügigkeit in der EU. Deshalb unterliegen Wiedereinreisesperren für Drittstaatenangehörige im EU-Recht nicht so strengen Voraussetzungen wie Wiedereinreisesperren für EU-BürgerInnen.
Aufenthalts- und Einreiseverbote für abgelehnte Asylsuchende und irreguläre MigrantInnen sind in der EU-Rückführungsrichtlinie geregelt. Sie wurde bei Ihrer Verabschiedung 2008 zu Recht als "Richtlinie der Schande" bezeichnet, weil sie drastische Maßnahmen wie Einreisesperren von bis zu 5 Jahren nicht nur erlaubt, sondern in einigen Fällen sogar ausdrücklich vorschreibt.[1] Die Richtlinie erlaubt auch die Ausweisung abgelehnter Asylsuchender. Sie lässt außerdem ausdrücklich zu, dass Menschen, die einen "offensichtlich unbegründeten Antrag auf einen Aufenthaltstitel" (nicht auf Asyl!) gestellt haben sofort abgeschoben und mit einem Wiedereinreiseverbot belegt werden können. Generell setzt die Richtlinie den Mitgliedstaaten kaum Grenzen bei der Verhängung von Wiedereinreiseverboten.
Rückführungsrichtlinie: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:32008L0115&from=DE
Wir Grüne haben die Rückführungsrichtlinie immer scharf kritisiert. Dass die Bundesregierung jetzt alle Möglichkeiten dieser Richtlinie der Schande ausschöpft, um Menschen aus dem Westbalkan aus Deutschland fern zu halten, ist unsäglich. Der Gesetzentwurf zielt darauf ab, Menschen aus sicheren Herkunftsländern dafür zu bestrafen, dass sie in Deutschland einen Asylantrag gestellt haben. Mit der Verhängung von Wiedereinreisesperren wird die Ausübung eines Grundrechts sanktioniert und damit das Recht auf Asyl faktisch eingeschränkt. Das ist nicht akzeptabel.
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Zeitplan der Bundesregierung (inoffiziell und ohne Gewähr!) für das Gesetzgebungsverfahren zum Bleiberecht und zur Aufenthaltsbeendigung:
6.2.2015: Bundesrat, 1. Lesung 6.3.2015: Bundestag, 1. Lesung 24.4.2015: Bundestag, 2. Lesung 12.6.2015: Bundesrat, 2. Durchgang Juni 2015: Inkraftreten
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Ska Keller, migrationspolitische Sprecherin der Grünen im Europaparlament, franziska.keller@europarl.europa.eu, Telefon: +32 2 28 37379
Stefanie Sifft, policy adviser von Ska Keller, stefanie.sifft@europarl.europa.eu, Tel. +32 2 28 37379
[1] Beispielsweise müssen Mitgliedstaaten gegen Drittstaatenangehörige, die nicht freiwillig ausreisen oder die ohne Visum eingereist und dann untergetaucht sind, Einreiseverbote verhängen.
Hier findet ihr das gesamte Briefing gibt es hier noch einmal zu downloaden.
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